以巡视巡察联动推进基层政治生态治理研究与探索
摘要：作为自上而下的政治监督方式，巡视、巡察既有相通之处、又有差异区别，坚持二者联动是理论、历史和实践的逻辑必然。党的十八大以来，巡视巡察在找准政治偏差、推进基层政治生态治理方面取得了明显成效，但仍存在体制机制、队伍建设等不足。有效联动的缺乏，影响了其在基层政治生态治理中应有作用的发挥。新时代深化巡视巡察联动推进基层政治生态治理，要从更新观念理念、完善制度机制、加强队伍建设、推进融会贯通、强化成果运用等方面着力，以联动效能来实现和保障基层政治生态治理持久风清气正。
关键词：巡视巡察；联动；基层政治生态
基层不牢、地动山摇，基层是国家体系构成的基石，基层治理更是国家治理体系优化升级的基础。党的二十大报告提出，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，其内在要求就是党必须拥有坚实执政根基、良好基层政治生态，这是面对战略全局、应对百年变局的关键基础。强调：“政治生态和自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，再想恢复就要付出很大代价。”［1］作为上级党组织对下级党组织开展政治监督的重要方式，巡视巡察在新时代基层政治生态治理中的地位越来越突出，作用也越来越重要。如何推进新时代的巡视巡察，发挥巡视巡察联动效力，推动良好政治生态建设，将制度优势转化为治理效能，显得迫切而紧要。
一、巡视巡察的基本内涵及潜在联动逻辑
巡视与巡察由来已久，历史上一般指帝王将相或大臣钦差到各地督察官吏、体察民情，蕴含“巡行视察”之意。如今，二者连为一体既有区别也有共通，恰如一套自上而下、强化监督的组合拳。要准确把握巡视巡察在基层政治生态治理的内涵路径，必须厘清巡视巡察的共通性、差异性以及巡视巡察联动的内在逻辑。
（一）巡视与巡察内涵的共通性
首先，指导思想、制度依据及效能相同。作为马克思主义政党，党的巡视制度和巡察制度均是以马克思主义思想为指导，以新时代中国特色社会主义思想作为根本出发点，这是理论逻辑起点。巡视巡察都是党内监督的重要方式，党章作为党内的总章程、总规矩，为巡视制度和巡察制度的建立和实施提供了一致性的制度依据。新修订的《中国共产党巡视工作条例》、中办印发的《关于市县党委建立巡察制度的意见》对巡视巡察的目的效能进行了明确说明，即巡视巡察最终是通过加强党内监督，确保党的路线方针政策落实落地。
其次，工作方式方法及步骤相似。理论是行动的先导，巡视巡察都是以党章党规党纪为遵循，决定了两者在工作推进的方式方法上相同或相似。在巡视巡察的方法上，两者都采取听取汇报、个别谈话、受理来信来访、抽查核实、列席会议、民主测评等方式方法。在工作推进过程中，都是按照以下工作步骤进行：巡前准备，包括向组织、审计、信访等相关单位了解被巡党组织领导班子及其成员的有关情况，研究制定工作方案等；巡中察看，包括通过各种渠道了解被巡党组织和班子成员存在的问题，并梳理问题线索；巡中报告，包括形成巡视或巡察报告，向巡视或巡察工作领导小组如实报告了解的重要情况和问题，并提出处理建议；巡后报告，包括向被巡党组织反馈发现的问题、提出整改的意见建议，向纪律检查机关、组织等有关部门移交发现的问题线索；巡后整改，包括对被巡党组织的整改情况，以适当方式及时督办、开展监督检查和整改成效综合评估等。
最后，政治属性相同。总体来讲，都是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督。20**年10月召开的十八届中央第八轮巡视工作动员部署会，首次提出巡视是政治巡视。20**年1月，听取第八轮巡视情况汇报时，明确了政治巡视定位要求，强调了在政治高度上突出党的领导、在政治要求上抓住党的建设、在政治定位上聚焦全面从严治党［2］。党的十九大提出全面加强党的建设必须深化政治巡视。20**年修订的《巡视工作条例》正式以条例法规提出了政治巡视的要求，将巡视重点定位于巡视对象对政治纪律和政治规矩的执行情况，将政治巡视作为巡视内容的焦点。20**年，中共中央办公厅印发的《中央巡视工作规划（2018—2022）》对政治巡视巡察提出了更加具体深入的规定。
20**年，党的二十届中央纪委二次全会再次强调突出政治巡视定位，全面贯彻中央巡视工作方针，把“两个维护”作为根本任务，把严的要求贯彻到巡视的全过程各环节。由此可见，巡视巡察都具有鲜明的政治属性，其本质都是政治监督。
（二）巡视与巡察的差异性
首先，实施的责任主体不同。《中国共产党巡视工作条例》第一章第二条对巡视、巡察的责任主体分别作了详细的规定，“中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）可以实行巡视制度，设立巡视机构，对所管理的党组织进行巡视监督。党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督”。因此，“巡视”是党中央或者党的省一级委员会向下级党组织开展的党内监督工作，“巡察”是党的市县一级委员会向下开展的党内监督工作。开展巡视巡察工作的党组织要承担巡视巡察工作的主体责任。
其次，监督对象与监督着力点不同。监督对象上，根据巡视巡察对应的层级不同，巡视的监督对象主要是党的中高级干部，即厅局级以上的干部，而巡察的监督对象则主要是县处级以下的干部。巡视巡察都是以“巡”为手段，但在巡的着力点上不同：巡视重在“视”，有一种以上视下、俯察掌控全局的威严，巡视通常只能由中央、省级来实施，往往重在宏观、重在大局。而巡察重在“察”，即体察民情，通过结合基层实际情况，掌握基层动态，精准发现、深层透视损害群众切身利益的腐败问题和不正之风，打通“中梗阻”，解决“最后一公里”的问题，推动全面从严治党向基层延伸，密切干群党群关系，厚植党执政的政治基础。
最后，机构设置不同。《中国共产党巡视工作条例》和《关于市县党委建立巡察制度的意见》对巡视巡察的机构设置做了明确的界定，即巡视工作的决策议事协调机构是巡视工作领导小组，中央和省级层面成立的巡视办和巡视组；巡察工作的决策议事协调机构是巡察工作领导小组。
（三）推进巡视巡察联动的三重潜在逻辑
首先，巡视巡察联动具有坚实的理论逻辑。制度的形成必有其内在的渊源逻辑。“制度的设立为人类行为设立了基本的边界，‘制度的笼子’不仅具有束缚和约束作用，在保障权力正确合理运行的同时也具有一定的保护作用，保护权力的行使者免受外界不良风气的侵扰。”［3］马克思主义权力监督理论为巡视巡察联动提供了最直接的思想来源。早在马克思恩格斯创立科学社会主义理论时，就对巴黎公社建设中公务人员权力监督问题予以了关注。马克思认为：“表面上看，这是这个政府权力对社会的最后胜利；实际上，这是这个社会里一切腐败成分的大泛滥。”［4］思想、理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为巡视巡察提供了理论实践资源。认为党内监督没有禁区，任何党员都必须接受党的监督，指出：“共产党员在各级政府中应该成为坚决勇敢、刻苦耐劳、急公好义、礼义廉耻的模范，并受中央与地方党的严厉监督。”［5］改革开放之初，也意识到监督的重要作用，他认为“党要受监督，党员要受监督，否则会犯大错误”［6］。这些都说明，无论是高层还是基层，加强监督都是十分必要的，中国地域广阔、基层庞杂的政治国情就决定了单一的巡视力不能及，巡视巡察上下贯通、一体联动才能实现监督无死角。随着进入新时代管党治党的纵深推进，新时代中国特色社会主义思想为巡视巡察联动提供了理论遵循，进一步丰富深化巡视巡察的理论与实践。
其次，巡视巡察联动具有可追踪的历史逻辑。以史为鉴，可以知兴替。中国共产党自建党以来，就非常重视党的自身建设，党内巡视巡察制度伴随着中国共产党的百年历史而不断走向规范与完善。1921年建党之初，党中央就开始派遣特派员巡行指导工作。1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会首次确立了党的特派员制度，创立了特派巡视的主要方式。1927年11月，中央临时政治局扩大会议明确提出了“应当开始建立各级党部的巡视指导制度”［7］。由于巡视在改革过程中的作用日益显现，党中央于1928年10月和1931年5月分别颁布了《巡视条例》和《中央巡视条例》，以成文法规的形式确立了巡视的政治地位，为我们党在新民主主义革命时期维护党中央权威、监督地方党组织、解决内部矛盾发挥了重要作用。改革开放后，基于加强党内监督和反腐败斗争需要，对党的领导体制弊端的深刻反思，党中央开始推动党内巡视制度的重启和发展。1990年3月，党的十三届六中全会决定，中央和省区市党委可根据需要派出巡视工作小组。“巡视工作小组”作为党内巡视制度的一种具体实践形态，对于解决党内存在的问题、密切党群关系具有重要意义。党的十八大以来，党中央对党内巡视制度的建设空前重视，党内巡视制度迎来了深化与系统构建的新阶段。随着20**年、20**年两次修订《中国共产党巡视工作条例》，“一届任期巡视全覆盖”“在市县党委建立巡察制度”“建立巡视巡察上下联动的监督网”等一系列政策组合拳出台，特别是在党的十九大后，党中央把巡视巡察制度作为党内监督的战略性制度安排，纳入全面从严治党总体部署，不断赋予巡视巡察制度新的活力，让巡视巡察联动监督成为“国之利器、党之利器”。由此可见，巡视贯穿中国共产党百年奋斗历史，巡察是新时代巡视制度的进一步拓展和基层延伸。历史证明，巡视巡察联动是中国共产党百年奋斗历史的必然选择，是中国共产党在改革、建设、发展过程中探索出的一条党长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的有效路径。
再次，巡视巡察联动具有可靠的实践逻辑。理论的生命力在于实践。党的十八大以来，针对管党治党中存在的种种问题和弊端，以同志为核心的党中央以坚定的历史自信和强烈的历史担当，以强化巡视巡察联动，推进全面从严治党向纵深发展。随着《中国共产党党内监督条例》的颁布，一些地方党委在推进巡视监督的同时，开始从制度机制、方式方法上展开基层巡察工作的探索，力求实现巡视巡察联动。党的十九大以来，基层党组织对巡视巡察的模式和方式不断丰富和创新，不断构建完善联动体制机制。以xx市为例，先后出台了《开展巡视带巡察工作的指导意见》《交叉巡察实施办法》《开展巡察工作指导意见》等制度文件，在完成对258个市管党组织巡视全覆盖的同时，指导区县、市级部门、高校、国企等68个巡察组对104个基层党组织开展巡察，实现38个区县和万盛经开区提级“推磨式”交叉巡察全覆盖，推动65家市级单位启动内部巡察，初步构建起以巡视为主体、巡察为依托的巡视巡察“一体两翼”监督格局［8］。xx省在“联”与“动”层面探索出“对口式”“接力式”“协同式”巡视巡察联动模式［9］。XXX省在全国范围内较早出台《关于建立全省巡视巡察上下联动监督网的实施意见》，为巡视巡察联动提供了制度保障，巡视286个党组织，巡察党组织32974个，推动党纪政务处分8863人、移送司法机关1073人［10］。各地巡视巡察工作的实践证明：在党中央的统一领导下，巡视巡察上下联动的监督治理体系基本成熟，各地巡视巡察组织统筹更加有力，巡视巡察协同联动的整体治理效能开始凸显，巡视巡察利剑推动全面从严治党向纵深发展、向基层延伸的权威日益增强。
最后，综合来看，巡视巡察联动就是以党章及相关党内法规为依据，巡视、巡察工作相互促进、有机融合、一体贯通。巡视、巡察虽可独立运行存在，但只有联动发力，才能实现“最初一公里”到“最后一公里”的无缝衔接，形成一以贯之的政治生态治理联通效能。巡视巡察联动是坚持和完善党和国家监督体系向基层和纵深延伸的有效举措，是让中央各项决策部署在基层一贯到底、落地生根的重大制度创新。
二、巡视巡察联动在基层政治生态治理中的价值意蕴
党的十八大以来，中央、省、市、县四级巡视巡察联合发力，充分发挥政治“探照灯”“显微镜”作用。党的十九大报告明确指出：“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网。”［11］党的十九届中央纪委六次全会强调要“健全巡视巡察上下联动格局，实现高质量全覆盖目标任务”［12］。党的二十大进一步将“发挥政治巡视利剑作用”作为完善党的自我革命制度规范体系的重要内容［13］。党的二十届中央纪委二次全会强调，加强巡视巡察上下联动，有利于发挥系统优势，提升整体质量，增强综合监督效能。巡视巡察联动监督在新时代基层政治生态治理中的地位越来越突出，作用也越来越凸显。
（一）开展巡视巡察联动是解决基层政治生态问题的有效手段
巡视巡察有利于发现基层政治生态问题。“发现问题”是巡视巡察的生命线。随着全面从严治党不断向纵深推进，基层政治生态建设中面上显性的腐败问题少了，但隐性变异的腐败问题仍然存在。巡视巡察以坚守政治监督定位为着力点，对各级党组织领导班子及其成员开展全面政治体检，通过灵活运用多种方式，精准发现问题，查找政治偏差，分析思考发现问题的具体表现、原因及其危害，为基层政治生态提供精准画像，从而加强对基层政治生态的监测预警，有效避免依靠基层组织内部同体监督难以根治的不敢、不愿发现问题及讳疾忌医的难题。
巡视巡察有利于推动基层政治生态污染源的清除。推动“解决问题”是巡视巡察的落脚点。在中央政治局会议审议巡视工作条例修订稿时的讲话中指出：“发现了问题，查处要到位，如果迂回而过，发现了跟没发现问题一样，或者发现了解决不了，还不如不巡视。”巡视巡察着力于强化党的自我监督和拒腐防变能力，通过党内监督解决党内问题。巡视是将上级监督的权威形成党内监督的高压态势，巡察借助巡视的权威指导和资源支持，通过深入基层、密切联系群众，快速、精准地从各方搜集问题线索，更加有方向性和针对性地挖掘基层政治生态根源问题。巡视巡察及时查处特定的人和事，做到严肃精准追责问责，成为及时清除基层政治生态污染源的重要举措。
巡视巡察有利于推进基层政治生态的优化。“发现问题、形成震慑、推动改革、促进发展”是巡视巡察的工作方针。巡视巡察效果好不好、震慑作用强不强，关键还看整改。不论是每轮巡视巡察后的专题报告，纪检监察机关监督检查整改落实情况，还是巡视巡察“回头看”的压力倒逼，做好巡视巡察“后半篇文章”，都要及时把管党治党责任传导到基层党组织的神经末梢。20**年，党中央专门印发了《关于加强巡视整改和成果运用的意见》，为巡视整改提供了制度保障。党的二十大报告专门强调要“加强巡视整改和成果运用”，这是今后五年巡视工作的重要任务［15］。通过严肃认真的态度抓好巡视巡察问题整改，精准严肃惩治腐败，加强教育督促引导，健全完善制度机制，堵塞风险漏洞，为基层政治生态的优化提供坚强政治保障。
（二）巡视巡察联动是纵深推进基层政治生态治理的必由路径
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